Iman Brinkman, Marije van Mannekes en Sjoerd Kalisvaart*
In november 2023 heeft de minister voor Klimaat en Energie het voorstel voor een Wet collectieve warmte (“Wcw”) voor advies naar de Raad van State gezonden. De Wcw zou de huidige Warmtewet vervangen. Het is de bedoeling dat het voorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend nadat de Raad van State zijn advies daarover gegeven heeft.
Het voorstel voor de Wcw kent een lange aanloop. Medio 2020 publiceerde het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat al een eerste concept ter consultatie. Daarop kwamen de nodige reacties. Het ministerie heeft daarnaast input opgehaald bij stakeholders via bijeenkomsten en door hen de gelegenheid te bieden op concepten te reageren. Aan de hand hiervan heeft het ministerie het voorstel voor de Wcw flink herzien.
Het resultaat is een uitgebreid wetsvoorstel. Dat is niet zo gek, want de Wcw reguleert de gehele warmteketen. Van productie, transport, levering en afname alsook van handel in warmte. Daarmee bestrijkt de Wcw een belangrijk deel van de energiesector. Het is de verwachting dat dat belang de komende jaren toeneemt, naarmate de energietransitie voortschrijdt en gas als energiebron voor de gebouwde omgeving verder uitfaseert; het ministerie verwacht dat er de komende jaren zo’n 2,6 miljoen extra aansluitingen op collectieve warmtesystemen moeten komen. Daarmee is de Wcw instrumenteel om de welbekende klimaatdoelen te halen.
De Wcw is zo omvangrijk dat dat het ondoenlijk is binnen het bestek van deze bijdrage alle facetten daarvan aan de orde te stellen. Daarom beperken wij ons in deze bijdrage tot het signaleren van enkele hoofdpunten, waarbij wij ook kort raken aan de nieuwe Omgevingswet en het voorstel voor een Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw).
Regierol van de gemeente
Gemeenten hebben een regierol in de warmtetransitie. Zij bepalen welke wijken voor 2030 van het aardgas af gaan en geven een voorzet voor de duurzame oplossingen die daarvoor in de plaats komen. De nieuwe Wcw stelt, in samenhang met de Omgevingswet en de Wgiw, gemeenten in staat die beoogde sleutelrol ook daadwerkelijk te vervullen.
Zo kan een gemeente in haar omgevingsplan – een nieuw instrument onder de Omgevingswet en de vervanger van het bestemmingsplan – aan de hand van maatwerkregels vaststellen dat in aangewezen wijken het gebruik van fossiele brandstoffen op termijn wordt beëindigd. Deze aanwijsbevoegdheid vindt zijn grondslag in de Wgiw, die op haar beurt de Omgevingswet zou aanpassen. In plaats van aardgas zal in die wijken, vanaf de datum die in het omgevingsplan is vastgesteld, gebruik worden gemaakt van een alternatieve voorziening met duurzame energie. Dat geeft netbeheerders, verhuurders, inwoners, bedrijven en andere betrokkenen een duidelijk tijdspad wanneer de energietransitie zich daar zal voltrekken. Gemeenten kunnen dus het pad inslaan naar een collectieve warmtevoorziening. De Wcw bepaalt de kaders voor de realisatie en exploitatie van zo’n collectieve warmtevoorziening en binnen die kaders vervullen gemeenten ook weer een belangrijke rol, zoals hierna wel blijkt.
De aanwijzing van een warmtebedrijf voor een warmtekavel
Eén van de hoofdregels van de Wcw is namelijk dat alleen daartoe aangewezen warmtebedrijven warmte mogen leveren of transporteren. Die hoofdregel kent evenwel enkele uitzonderingen. Men mag zonder zo’n aanwijzing wel warmte transporteren en leveren voor industriële of productieprocessen en ook warmte transporteren binnen de installatie van een (rest)warmteproducent. Ook mag een warmtebedrijf zonder aanwijzing via één collectief systeem aan maximaal tien kleinverbruikers warmte leveren. Een verhuurder of VvE mag zonder aanwijzing warmte transporteren en doorleveren aan zijn huurders dan wel de eigenaren van de betrokken appartementen. Zo’n aanwijzing is evenmin vereist voor de realisatie en exploitatie van een klein collectief warmtesysteem dat aan maximaal 1500 verbruikers warmte levert. Voor de realisatie en exploitatie van zo’n klein collectief warmtesysteem is echter een ontheffing vereist en aan de verlening daarvan zijn voorwaarden verbonden. Wij komen hierop hierna nog terug.
De hoofdregel is dus dat een aanwijzing nodig is voor de levering van warmte. Het college van B&W van een gemeente kan die verlenen op aanvraag. Aan die aanvraag gaat de vaststelling van een warmtekavel, waarbinnen een warmtebedrijf warmte mag leveren, vooraf.
Het college van B&W stelt een warmtekavel vast. Het dient de omvang daarvan zo te kiezen dat een warmtebedrijf binnen het kavel op doelmatige wijze een collectieve warmtevoorziening kan aanleggen en exploiteren. Waar opportuun kan het college van B&W een warmtekavel combineren met warmtebron dan wel collectieve warmtevoorziening in een nabijgelegen gemeente. Het college stuurt de vaststelling van een warmtekavel door aan Gedeputeerde Staten van de provincie waarin dat ligt.
Is een warmtekavel vastgesteld, dan kan het college van B&W voor minimaal twintig en maximaal dertig jaar een warmtebedrijf op aanvraag daarvoor aanwijzen. Het college van B&W kan evenwel niet willekeurig een warmtebedrijf aanwijzen. De Wcw beperkt namelijk de mogelijkheden. In de eerste plaats kan het college van B&W voor een warmtekavel een warmtebedrijf aanwijzen waarvan meer dan 50% van de aandelen in warmtebedrijf direct of indirect in overheidshanden zijn. In de tweede plaats kan het een warmtejoint-venture, tussen enerzijds een warmtenetbedrijf, dat gaat over het warmtenet en het transport van warmte, en anderzijds een warmteleveringsbedrijf, dat gaat over de levering van warmte, alsook de inkoop of productie daarvan, aanwijzen. Meer dan 50% van de aandelen in het warmtebedrijf moet dan direct of indirect in overheidshanden zijn en het warmtenetbedrijf moet meer dan 50% van de aandelen in of doorslaggevende zeggenschap over de warmtejoint-venture hebben.
In de derde plaats kan het college van B&W op aanvraag een warmtegemeenschap aanwijzen. Dat is een rechtspersoon of personenvennootschap, die kortweg actief is als warmtebedrijf ten behoeve van haar leden, vennoten of aandeelhouders, hun voornamelijk milieu-, economische of sociale voordelen beoogt te bieden, niet gericht is op winst maken en vooral duurzame bronnen aanwendt. De leden, vennoten of aandeelhouders van de warmtegemeenschap mogen uitsluitend natuurlijke personen, zeer kleine tot middelgrote ondernemingen of lokale openbare lichamen zijn. De feitelijke zeggenschap over de warmtegemeenschap moet liggen bij de leden, vennoten of aandeelhouders die gevestigd zijn in de nabijheid van de warmtevoorziening die de warmtegemeenschap exploiteert.
Gedurende een ‘ingroeiperiode’ tot zeven jaar na inwerkingtreding van de Wcw kan het college van B&W ook een warmtebedrijf voor een kavel aanwijzen dat niet voor meer dan 50% in overheidshanden is of dat niet kwalificeert als een warmtegemeenschap. Met deze ingroeiregeling beoogt men vertraging van de energietransitie te voorkomen. De Wcw voorziet erin dat in deze situatie meerdere gegadigden zich aandienen. Voor die situatie biedt de Wcw handvatten op basis waarvan het college de aanvragen kan rangschikken.
De aanvraag van een aanwijzing dient vergezeld te gaan van een globaal kavelplan, dat op hoofdlijnen beschrijft hoe het warmtebedrijf de warmtelevering verzekert en de warmtelevering gaat vormgeven binnen het kavel. De aanvrager moet daarbij een besluit van de ACM overleggen waaruit onder meer zijn organisatorische, en technische bekwaamheid blijkt, alsook dat hij financieel voldoende robuust is.
Wijst het college van B&W een warmtebedrijf aan, dan moet dat het college desgevraagd ook een uitgewerkt kavelplan verstrekken. Dat uitgewerkte kavelplan behoeft de instemming van het college. Op die manier kan het college in het kader van zijn regierol de mogelijkheid toetsen of het kavelplan voldoende overeenstemt met de wensen van de gemeente en de uitkomst van het voorafgegane participatieproces. Ook wordt daarmee gewaarborgd dat het kavelplan de informatie bevat die de gemeente nodig heeft voor haar besluitvorming en ook voor haar uitvoeringsplan, dat een overzicht van stappen geeft die wanneer en door welke partij(en) moeten worden gezet om het gekozen alternatief voor de wijk te realiseren. Tevens moet het warmtebedrijf na aanwijzing periodiek een investeringsplan opstellen dat het aan de ACM ter toetsing moet voorleggen.
Het aangewezen warmtebedrijf heeft binnen een warmtekavel de exclusieve bevoegdheid en verplichting voor de duur van de aanwijzing zorg te dragen voor de diverse schakels in de warmtevoorziening. Zo zal het een collectieve warmtevoorziening moeten ontwikkelen en exploiteren, warmtebronnen moeten contracteren en gebouwen binnen het warmtekavel op de collectieve warmtevoorziening moeten aansluiten. De betrokken gebouweigenaren hebben daarbij het recht aansluiting te weigeren (‘opt-out’); zij kiezen voor een gelijkwaardig alternatief, mits dat minimaal even duurzaam is (gelijkwaardig). Ook zal het warmtebedrijf ten behoeve van de betrokken verbruikers warmte moeten leveren en de leveringszekerheid moeten waarborgen. Daarbij bevat de Wcw voorschriften die ertoe strekken de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Tevens reguleert de Wcw de voorwaarden waaronder en de tarieven waartegen het warmtebedrijf zijn diensten verricht. Die tariefregulering komt hierna nog aan de orde. Verder bevat de Wcw regels over de eigendom van een warmtenet.
Tariefregulering
Een warmtebedrijf moet onder de Wcw uiteindelijk op transparante wijze niet-discriminatoire en kostengebaseerde maximumtarieven hanteren. De ACM stelt die vast. Deze tarieven moeten over- en onderrendementen voorkomen, maar tegelijkertijd wel een efficiëntieprikkel geven aan warmtebedrijven om niet meer kosten te maken dan nodig. Daarmee zou een einde aan aansluiting bij gas als referentie voor de warmtetarieven, zoals nu nog geldt onder de Warmtewet, in zicht komen.
Wat die redelijke kosten en rendementen zijn, is nog niet bekend. De invoering van de nieuwe methode van tariefregulering zou in fases verlopen. In fase één mogen warmtebedrijven een gecorrigeerd gasreferentietarief of kostengebaseerde tariefformules gebruiken om hun maximale tarieven te bepalen. In fase twee moeten warmtebedrijven verplicht kostengebaseerde tariefformules toepassen. In fase drie introduceert de ACM een fijnmazige tariefsystematiek op basis van toegestane of beoogde inkomsten, waarbinnen warmtebedrijven hun efficiënte kosten en een redelijk rendement kunnen terugverdienen. Daarbij wordt zoveel mogelijk onderscheid gemaakt naar verschillende typen warmtesystemen en lokale omstandigheden.
Consumentenbescherming onder de Wcw
De tariefregulering dient mede ter bescherming van consumenten. De Wcw beschermt de consument echter ook op andere manieren. Zo moet een warmtebedrijf tevens – dus – transparante en redelijke voorwaarden hanteren, consumenten uitvoerig voorlichten over te sluiten warmteleveringsovereenkomsten en bepaalde regels volgen bij het beëindigen van warmtelevering, bijvoorbeeld rond opzegvergoedingen en wanbetaling. Bovendien kunnen consumenten terugvallen op de generieke consumentenbeschermingsregels uit het Burgerlijk Wetboek. Deze regels gelden namelijk voor alle overeenkomsten tussen zakelijke partijen (handelaren) en consumenten.
Kleine collectieve warmtesystemen
De Wcw staat ook de ontwikkeling van kleine collectieve warmtesystemen toe. Een klein collectief mag maximaal 1500 verbruikers (dan wel huurders of leden van een VvE) van warmte voorzien. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan een – private – warmtekoudeopslag (WKO) bij een appartementencomplex of een kleinschalig warmtesysteem van een buurtinitatief.
Het algemene kader dat geldt voor aangewezen warmtebedrijven kan knellen voor deze kleine warmtesystemen. Om wel grip te houden op de kwaliteit van warmtelevering, moet een warmtebedrijf dat een klein collectief warmtesysteem wil exploiteren een ontheffing aanvragen bij het college van B&W van de gemeente waarin het systeem is gelegen of zal komen te liggen. Het college van B&W kan de ontheffing verlenen voor een periode van minimaal 20 en maximaal 30 jaar. Een warmtebedrijf met een ontheffing hoeft minder vaak te rapporteren aan de ACM dan een ‘regulier’ – aangewezen – warmtebedrijf en hoeft geen uitgewerkt kavelplan en investeringsplan op te stellen. Wel zou zo’n warmtebedrijf de tarieven uit de eerste twee fases van de hiervoor aangestipte tariefregulering moeten hanteren. Ook zou zo’n warmtebedrijf de hiervoor aangehaalde consumentenbeschermingsregels grotendeels in acht moeten nemen, en bijvoorbeeld informatie moeten verstrekken over de warmteleveringsovereenkomst en doorlopend warmte moeten leveren tegen transparante prijzen en onder transparante en redelijke voorwaarden.
Overgangsrecht
De Wcw bevat verder overgangsrecht. Het overgangsrecht is uitgebreid en ziet op allerlei onderwerpen, waaronder de inpassing van bestaande warmteprojecten binnen het kader van de Wcw. Wij stippen hier nog enkele elementen aan van het overgangsrecht voor bestaande warmteprojecten.
In de eerste plaats verleent het college van B&W een warmtebedrijf dat bij inwerkingtreding op grond van een overeenkomst al van de gemeente voor een gebied een recht of verplichting heeft verkregen warmte te transporteren en te leveren, een collectieve warmtevoorziening te exploiteren dan wel verbruikers daarop aan te sluiten een aanwijzing voor het betreffende gebied. Ook als zo’n overeenkomst ontbreekt, maar het warmtebedrijf al warmte transporteert en levert, verleent het college van B&W een aanwijzing voor het betreffende gebied. Het college van B&W verstrekt eveneens een aanwijzing voor een collectief warmtesysteem als de gemeente bij inwerkingtreding van de Wcw al een besluit heeft genomen dat een warmtenet in een gebied mag worden aangelegd, maar een warmtebedrijf daar dan nog geen warmte transporteert en levert. Bovendien verstrekt het college van B&W een aanwijzing voor een collectief warmtesysteem als een warmtebedrijf in een bepaald gebied nog geen warmte transporteert en levert, maar wel al een of meer aansluitovereenkomsten heeft gesloten met betrekking tot dat collectieve warmtesysteem. Daarnaast kent het overgangsrecht een regeling voor de samenvoeging van twee warmtekavels die ontstaan door toepassing van het overgangsrecht en die samenhang vertonen.
Het college van B&W stelt bij een besluit tot toepassing van het overgangsrecht op een bestaand warmteproject voorschriften en beperkingen vast. De voorwaarden die verbonden zijn aan een overeenkomst ter zake van een warmteproject waarop het geschetste overgangsrecht van toepassing is, kwalificeren als zulke voorschriften en beperkingen voor zover die – kortweg – niet in strijd zijn met het gestelde bij of krachtens de Wcw. Het overgangsrecht bevat ook regels voor de bepaling van de termijn waarvoor een aanwijzing op grond van het overgangsrecht geldt. Die termijn is overigens maximaal dertig jaar. Verder verdient hier vermelding dat een warmtebedrijf dat valt onder het overgangsrecht de taken dient te verrichten die de Wcw voor warmtebedrijven voorschrijft. Er geldt overigens nog apart overgangsrecht voor bestaande, kleine collectieve warmtesystemen.
Tot slot
Er valt nog zoveel meer te vertellen over de Wcw, maar binnen het kader van deze bijdrage moeten wij ons noodgedwongen inhouden. Wij laten daarom de pen nu rusten en kijken uit naar het advies van de Raad van State en de parlementaire behandeling van de Wcw.
************
*Marije van Mannekes is professional support lawyer en Iman Brinkman en Sjoerd Kalisvaart zijn advocaten bij Pels Rijcken
