Het sluiten van een concessieovereenkomst voor het realiseren en exploiteren van een warmte- en koudevoorziening in een grote cluster van gebieden ten zuiden van het Amstel-station. De opdracht van gemeente Amsterdam is duidelijk. Elseline van Gent, opdrachtgever namens de dienst Grond en Ontwikkeling, heeft het Ingenieursbureau Amsterdam (IB) de opdracht gegeven om de concessie aan te besteden. Henry Staal, expertiseleider energietransitie bij projectmanagementbureau Balance, heeft hierin de leiding genomen. Lees verder en ontdek welke hordes zij moesten nemen én welke stappen zijn genomen om tot een succesvolle concessieovereenkomst te komen.
Het doel van de concessieovereenkomst
Het is sinds 2018 verplicht in Nederland om in ontwikkelgebieden aardgasvrij te bouwen, daarnaast wil de gemeente Amsterdam eerder dan landelijk verplicht klimaatneutraal zijn. Het leek de dienst Grond en Ontwikkeling dan ook logisch om één concessie voor warmte én koude in de markt te zetten voor een cluster van gebieden ten zuiden van het Amstel-station. Het doel van de concessieovereenkomst is een partij vinden die een warmte- en koudenetwerk realiseert en exploiteert gedurende een periode van 30 jaar.
De kaders van de concessie
De gemeente heeft een afwegingskader vastgesteld waar het netwerk aan moet voldoen: betaalbaar, open en duurzaam. Duurzaamheid en betaalbaarheid voor de bewoners hebben de prioriteit, er is dan ook ingezet op een collectief netwerk op lage temperatuur. De aanbesteding moet binnen de gestelde kaders passen, maar ook een optimale marktwerking creëren. Je hebt namelijk te maken met diverse stakeholders, met ieder eigen belangen. Je denkt aan warmtebedrijven, bewoners, woningcorporaties, ontwikkelaars en verschillende diensten binnen Amsterdam, zoals Ruimte en Duurzaamheid, Grond en Ontwikkeling, Financiën en Juridische Zaken.
De invulling van de aanbesteding
“De balans vinden tussen de wensen van alle betrokken stakeholders en de kaders van de gemeente was een grote uitdaging”, aldus Henry Staal. Het projectteam stelde zichzelf de vraag: “voor wie doen we het?” Een lastige vraag, aangezien er nog geen gebruikers zijn. Ze voerden dan ook voornamelijk gesprekken met corporaties en ontwikkelaars om te achterhalen waar het netwerk aan moest voldoen. De corporaties gaven inzicht over de betaalbaarheid voor bewoners, waar ontwikkelaars juist adviseerden over aansluitkosten en de duurzaamheid. Hier ontstond direct spanning, hoe lager de kosten voor de gebruiker, hoe hoger de kosten voor de ontwikkelaar.
De uiteindelijke aanbestedingsvorm
Het ingenieursbureau heeft tijdens de zoektocht naar een optimale marktspanning en het invullen van alle betrokken belangen constant afwegingen gemaakt. Hoe belangrijk is betaalbaarheid ten opzichte van duurzaamheid? Deze afweging is gemaakt met behulp van de beste prijs-kwaliteitverhouding. Je kent hiermee een waarde toe aan duurzaamheid, betaalbaarheid, maar ook kwaliteitselementen als ruimtegebruik, waarna je deze vergelijkt. Het team van Henry is hierna een concurrentiegerichte dialoog aangegaan met warmtebedrijven om gesprekken te hebben over de vereisten en criteria van de concessieovereenkomst. Het tussenresultaat was de realisatie dat ze binnen de gestelde kaders geen aanbesteding konden realiseren waarbij inschrijvingen worden verwacht. Diverse complexiteiten lagen hieraan ten grondslag.
De complexiteiten van de concessieovereenkomst
Een concessieovereenkomst realiseren was al lastig omdat het om een transformatiegebied gaat. Daarnaast krijgen warmtebedrijven te maken met zowel het vollooprisico als het aansluitrisico. Je weet namelijk niet wie én wanneer aansluit, dit resulteert in onzekerheid voor warmtebedrijven. Je mist zo een deel van de businesscase wanneer ontwikkelaars aan het einde van de concessie aansluiten. De warmtebedrijven investeren namelijk in materialen die langer meegaan dan de concessieovereenkomst nog duurt. Daarmee is er sprake van een derving van investeringen en inkomsten. Als invulling van het kader ‘Open’ wil de gemeente Amsterdam de infra verkrijgen na afloop van de concessie. Het werd gedurende de dialoogfase duidelijk dat afspraken over het vergoeden van de restwaarde van het warmte- en koudenetwerk bij het aflopen van de concessie nodig waren. Het was zonder deze voorwaarden onmogelijk om tot een realiseerbare aanbesteding te komen.
Het IPM-model als oplossing van de complexiteiten
Het integraal projectmanagement-model stelt dat de opdrachtgever ruimte creëert voor oplossingen, als je er als opdrachtnemer binnen de gestelde kaders niet uitkomt. Elseline van Gent erkent namens de gemeente Amsterdam dat het vollooprisico een probleem is: “het is een reëel risico dat te weinig ontwikkelaars aansluiten, waardoor de warmtepartij enorm moet investeren maar geen klanten krijgt die aansluiten”. Het projectteam heeft dan ook naar het afwegingskader gekeken en het kader ‘Open’ anders ingericht. Een restwaarderegeling is toegevoegd, waarbij de gemeente kijkt naar de restwaarde van de geïnstalleerde materialen. De concessiehouder krijgt het niet afgeschreven gedeelte van hun investering terug, waardoor zowel het vollooprisico als het aansluitrisico minder wordt. Het projectteam van het ingenieursbureau kan zo de dialoogfase continueren, inclusief restwaarderegeling.
Opnieuw de markt betreden
Henry en zijn team bij Balance zijn in gesprek gegaan met de warmtebedrijven waarmee ze nog in dialoog waren. De restwaarderegeling bleek een schot in de roos, een belangrijk deel van de problemen was hiermee opgelost. Het is niet gek dat ze problemen zijn tegengekomen, er is landelijk weinig ervaring met concessieaanbestedingen. Ze waren constant aan het pionieren zonder referentiekader. Het team is uiteindelijk constant in contact geweest met de warmtebedrijven en de gemeentelijke organisatie, om zo een overeenkomst te bereiken die voor alle partijen interessant is.
De winnaar van de concessieovereenkomst
De aanbesteding is binnen de kaders van de concessieovereenkomst gewonnen door Eneco. Zij leggen een bodemenergiesysteem aan, waarbij ze gebruikmaken van restwarmte van een datacenter. Het is een collectief warmtekoudeopslagsysteem (WKO) met warmtepompen. Je pompt hier in de zomer warmte in, die je er in de winter uithaalt en andersom. Dit systeem wordt gekoppeld aan het datacenter, waar de restwarmte extra warmte geeft. Woningen hebben immers nog steeds een grotere warmte- dan koudevraag. Hiernaast legt Eneco zonnepanelen neer om het systeem extra duurzaam te maken. Ontwikkelaars in de regio hebben een aansluitverplichting, omdat het collectieve systeem optimaal is voor het gebied. Henry gelooft dat het eindresultaat een mooi voorstel is voor alle stakeholders, dus zowel voor gemeente als ontwikkelaars en gebruikers.
De overeenkomst is pas de start
De aanbesteding is gelukt en de concessieovereenkomst is getekend. Dit is een hele prestatie, want landelijk mislukt een groot deel van dit soort aanbestedingen. De eerste grote concessieaanbesteding is een belangrijk succes voor de gemeente, maar het werk is nog niet klaar. De gemeente Amsterdam is namelijk contractpartij en dus moeten ze met Eneco in gesprek blijven over gebiedsontwikkeling en concessiebeheer. De gesprekken zijn de basis van onderling vertrouwen dat je samen problemen kunt oplossen. Je komt in een looptijd van 30 jaar namelijk gegarandeerd onvoorziene zaken tegen waar je alleen uitkomt door in contact te blijven en altijd te zoeken naar de optimale marktwerking.
De vijf succesfactoren voor de overeenkomst
Henry stelt dat vijf factoren de basis zijn van een succesvolle concessieovereenkomst zoals deze, namelijk:
- Een goede samenwerking tussen opdrachtgever (Elseline), opdrachtnemer (Henry) en alle betrokken gemeentelijke diensten
- Een goede voorbereiding van de aanbesteding met ontwikkelaars en corporaties zodat zoveel mogelijk partijen aansluiten op het collectieve systeem
- Een kaderstelling vanuit de opdrachtgever (Het Amsterdams beleidskader: betaalbaar, open en duurzaam) die door de opdrachtnemer scherp is geconcretiseerd
- Een open dialoog met warmtebedrijven waarin de sweet spot van maximale marktspanning en maximaal rendement voor gemeente en publieke belangen gevonden kan worden
- Een goede overdracht van aanbesteding naar realisatie
De concessieovereenkomst heeft volgens Henry een grotere kans van slagen als je deze succesfactoren in je achterhoofd hebt gedurende de aanbesteding.
Meer weten over de concessieovereenkomst?
Henry Staal en Elseline van Gent verzorgen tijdens het Nationaal Warmte Congres een kennistafel. Wil je nog meer weten over hun samenwerking en hoe zij tot een succesvolle concessieovereenkomst zijn gekomen? Meld je dan direct aan voor het Nationaal Warmte Congres van Euroforum op 3 oktober 2022!
